Василий Задворный, генеральный директор ГП «Прозорро» / Коллаж 24 канала

Электронная система государственных закупок Prozorro в Украине работает уже пять лет. Мы пообщались с генеральным директором ГП «Прозорро» Василием Задворным о том, что за эти годы изменилось в сфере государственных закупок, откуда возникла идея создания Prozorro, какие есть основные проблемы в системе и что не так с ковидными закупками.

Раньше мы не знали о закупках почти ничего

Платформа Prozorro существует с 2016 года…

Даже чуть раньше – в пилотном режиме система запустилась в конце 2014 – начале 2015 года. Но мы отмечаем день рождения именно 1 августа 2016 года. Тогда система стала обязательной для более 30 тысяч государственных заказчиков.

Первые закупки состоялись в начале 2015 года. Поэтому с этой точки зрения нам уже 6,5 лет, но мы считаем от 1 августа 2016 года.

Какой была система закупок до того, как появилось Prozorro, и что изменилось за эти пять лет?

Газета «Вестник государственных закупок» – вот какой была система закупок в Украине до появления Prozorro. И это не фигура речи. Действительно, в этом здании (где сейчас находится ГП «Прозорро» – 24) было государственное предприятие, которое называлось «Внешторгиздат». Эта компания печатала газеты с объявлениями о закупках, информацию о выборе победителя.

Что мы знали о закупках государства до Prozorro? Почти ничего. Это классическая история государственной статистики, которая собирается с бумажных носителей. Мы не знали, сколько у нас государственных заказчиков, закупок, какая сумма расходуется на государственные заказы.

Статистика собиралась в бумажном виде и раз в квартал. Поэтому чтобы узнать, сколько государство потратило в отчетном периоде, приходилось ждать 3 месяца. Ну и не было доступной статистики по отдельным заказчикам, предметам закупки, участникам и тому подобное. Поэтому изменилось буквально все: теперь это все доступно онлайн в пару кликов.

В целом, вопрос государственных закупок – это еще и вопрос доступа к этому рынку со стороны бизнеса. Я тогда работал в системном интеграторе «Инком». Так как эта компания узнавала о тендерах? Кто-то из государственных компаний звонил и сообщал, что у них на этот год запланированы тендеры, приходите к нам на закупки.

Например, есть компания DroneUA – это такой стартап мирового уровня. Так вот, они одни из первых свои продажи начали делать через систему Prozorro. Ведь это просто: ты заходишь на сайт, видишь объявления, готовишь документы, подаешь предложение. Не важно где ты: в Киеве, Виннице, Ровно или еще где.

Валерий Яковенко / Фото Drone.ua

Или другой пример. Ровненский парень Виктор Бобер, который в 2020 году закончил университет, узнал о системе Prozorro, зашел на портал и начал подаваться на небольшие тендеры по закупке овощей. Первое время проигрывал, но потом разобрался как составлять тендерное предложение правильно и теперь является активным участником тендеров.

Представить, что это можно было сделать до системы Prozorro – очень трудно. Это одно из самых больших изменений в закупках, которое произошло 5 лет назад. Но самое главное: все граждане увидели, как работает эта сфера именно благодаря Prozorro.

Могла бы система закупок и дальше существовать в том виде, в котором она существовала до появления Prozorro? И к чему это вообще могло привести?

Это вопрос философский. Например, Австрия до сих пор живет бумажными закупками. Но нужно понимать, что Австрия гораздо меньше территориально, чем Украина, соответственно там гораздо меньше государственных заказчиков и больше частной собственности. В Австрии иначе работают институты: суды, правоохранительная система, органы местной власти. Поэтому в Австрии бумажная система работает.

На мой взгляд, в Украине это привело бы к тому, что у нас все это время было бы гораздо меньше денег как у государства. В конце концов, почему мы так бьемся за прозрачность? Потому что это повышение конкуренции и это более рыночные цены. О чем нам говорит пример ровненского парня? Или других компаний, которые присоединились к государственным закупкам во время пандемии? (а это аж +25% участников в системе за последний год). Предприниматели приходили на Prozorro, потому что началась пандемия, продажи сократились, и поставщики начали искать пути, где еще можно заработать.

Рынок стал открытой площадкой для бизнеса, считает Василий Задворный / Фото 24 канал, Валентина Полищук

Благодаря тому, что у нас открыта система закупок, это и стало возможным. Это нам позволило поддержать бизнесы, построить больше дорог, купить больше медикаментов. Могли бы мы без этого прожить? В принципе, да. Но рынок публичных закупок – это дополнительная возможность для бизнеса. И я считаю, что для Украины это является важным фактором.

Читала, что Молдова работает по системе Prozorro. Есть ли похожие кейсы еще где-то за границей?

Prozorro признал Всемирный банк как пример новейшего подхода для реализации систем закупок. Сейчас Соединенное Королевство рассматривает пример Prozorro для обновления своих систем закупок.

Весь регион EMEA – Узбекистан, Туркменистан, Кыргызстан, Армения – они все опираются на те элементы, которые были опробованы в Украине. Наш публичный модуль аналитики BI Prozorro является одним из флагманских продуктов для использования за рубежом. Африка также активно интересуется украинским подходом.

Коррупция и бюрократия

Откуда возникла идея создания Prozorro? Это был какой-то инсайт или опыт определенных компаний, стран?

Это очень большая и долгая история. Я не был здесь с самого начала в Prozorro, пришел только в 2016 году. Но во время Майдана Саша Стародубцев (Александр Стародубцев, заместитель председателя Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции – 24) участвовал в организации «Открытого Университета Майдана».

Он был знаком с Павлом Шереметом, который после Майдана начал работать министром экономики в правительстве Украины. Александр обратился к нему и спросил: «Где я могу быть полезным?». Тот сказал, что вот есть несколько приоритетов экономики и один из них – это государственные закупки. Потому что после Майдана вопрос коррупции стоял очень остро.

Василий Задворный говорит, что без Prozorro у Украины было бы гораздо меньше денег / Фото: 24 канал, Валентина Полищук

Александр начал общаться с коллегами из Министерства экономики. В то же время в Украину начали приезжать люди, которые в Грузии внедряли систему закупок.

К тому же появились частные компании, которые были готовы проинвестировать часть денег на разработку системы. И вот буквально лишь за 30–40 тысяч долларов львовская команда Quintagroup разработала MVP Prozorro (minimum viable product, минимально жизнеспособный продукт, – 24).

Министерство обороны, Министерство экономики, Министерство иностранных дел начали проводить первые тендеры – допороговые. Они могли проводить их на бумаге, а могли и через Prozorro в онлайне. И это сразу дало результат: прозрачность, экономию.

Соответственно, в декабре 2015 года приняли закон «О публичных закупках» и 1 апреля 2016 года центральные органы исполнительной власти перешли на новую систему, а 1 августа 2016 года на Prozorro все органы власти вообще.

Вот такая история. Звучит как будто просто, но вы не представляете, сколько усилий это потребовало и сколько людей приняли участие.

В целом главными преимуществами системы Prozorro всегда называют именно прозрачность и то, что она помогает экономить. Но для многих это остается чем-то непонятным и даже для людей, которые работают в государственном секторе, не всегда понятно, как достигается экономия. Расскажите, как именно работает экономия в Prozorro?

Что такое экономия в жизни? Я взял 10 тысяч гривен, чтобы купить телефон, а купил его за 7 тысяч, то есть я сэкономил 3 тысячи. Значит ли это, что на конец месяца у меня останутся эти 3 тысячи? Нет, я могу купить новое издание «Ведьмака» и сэкономленных средств не останется, но именно на этой закупке я сэкономил.

В государстве происходит то же самое. Когда заказчик объявляет закупку, он говорит, что у него есть «х» гривен, то есть ожидаемая стоимость. И вот разница между ней и тем, что он получил в конце закупки, и является экономией.

Это не значит, что кто-то эти сэкономленные средства получит себе на карточку, это означает, что они останутся в бюджете организации и их можно будет перераспределить на закупку чего-то другого.

А к преимуществам Prozorro я бы добавил все же еще одно – увеличение возможностей для бизнеса, открытие рынка закупок.

Во всем мире есть два слова, которые всегда ассоциируются с государственными закупками – коррупция и бюрократия, отметил Задворный / Фото 24 канал, Валентина Полищук

Когда запускалось Prozorro, с чем была основная проблема? Это были технические ошибки, сопротивление госсектора или что-то другое?

Самая большая проблема была в самом начале – это привлечение новых поставщиков к системе. Заказчиков в обязательном порядке перевели на закупки через Prozorro, а вот поставщики могут и не приходить на государственные закупки, если не хотят. И, соответственно, если нет участников, то закупка может не состояться. Ведь для определенных видов закупок нужно, чтобы было два участника, для некоторых – три. Это была большая история, и она до сих пор продолжается.

У нас есть прямая зависимость между количеством участников и экономией: чем больше компаний на тендере, тем больше будет экономия заказчика. Мы каждый месяц мониторим наиболее конкурентные закупки и делаем некий хит-парад побед. Например, какой-то сельский совет закупал спортивные принадлежности на 100 тысяч гривен, пришло 8 участников и конечная стоимость составляла 49 тысяч гривен. Это действительно круто. Потому что на 51 тысячу гривен этот сельсовет купит еще что-то. Чем больше участников, тем больше конкуренция и тем больше экономия.

Другая проблема – профессионализация сферы закупок. Давайте откровенно: государственные закупки – это непросто. Во всем мире есть два слова, которые всегда ассоциируются с государственными закупками – коррупция и бюрократия. В постсоветских странах это, как правило, коррупция, а во всех остальных бюрократия. Поэтому нужно, чтобы закупками занимались настоящие специалисты своего дела, а не те, кому это навязали на работе. Эти люди должны получать достойную оплату труда и подтверждать свои знания тестированием.
Относительно технических ошибок в системе, о которых вы упомянули… Масштабных технических сбоев у Prozorro нет и не было. Это связано с тем, что мы просто не можем это себе позволить. Это же вопрос о деньгах, аукционах, больших суммах. И у нас очень интенсивное тестирование каждый раз происходит перед выходом нового функционала.

Prozorro была одной из первых государственных компаний, которая провела багбаунти / Фото 24 канал, Валентина ПолищукНа днях читала новость, что Prozorro ищет багхантеров и будет выплачивать им средства за то, что они «взломают» систему и найдут ее слабые места. Это же не новая инициатива, она около года уже работает, насколько я помню?

В конце 2019 года мы провели так называемый багбаунти (Bug Bounty – поиск уязвимостей в IТ-системах – 24). Это было двухнедельное соревнование, когда специалисты по информационной безопасности искали уязвимости.

Но наши продукты постоянно развиваются и каждые 4–6 недель в нашей системе появляется новый функционал. И в них баги тоже надо находить. Поэтому в прошлом году мы запустили программу Bug Bounty на постоянной основе, никаких ограничений по времени — тестируй нас сколько хочешь и получай деньги за найденные уязвимости. Мы были одной из первых государственных компаний, которые это запустили. Вознаграждение хантерам не супербольшое, но за два года мы смогли распределить бюджет так, чтобы поднять цены до рыночных.

Нужны две вещи: работа правоохранительных структур и неотвратимость наказания

Вернемся к вопросу коррупции. До сих пор есть истории, когда систему Prozorro пытаются обойти. Что это за истории и как минимизировать такие риски?

Ответ будет традиционный и поэтому, может, немного грустный. Нужны две вещи: работа правоохранительных структур и неотвратимость наказания.

Prozorro уже сейчас собирает невероятное количество данных. Можно задавать все вопросы по нарушениям государственным структурам, органам исполнительной власти, но вопрос в том, кто будет их ставить. Мы не можем этого делать, потому что это уже будет узурпация власти. Если мы развиваем систему и сами же контролируем в ней порядок – это окей только в случае, если ты частный бенефициар этой системы, как вот, например Amazon. Но, если бенефициаром этой системы является вся страна, то контролировать это должен соответствующий контролирующий орган, а не сама компания.

Антимонопольный комитет, Госаудитслужба, прокуратора, Национальная полиция, ГБР, НАБУ — им мы предоставляем данные постоянно. Насколько активно все это переходит в суд… в 2020 году было наложено до 250 штрафов за нарушения в сфере закупок, еще какое-то количество прошло через судебные инстанции. При этом за тот год в системе произошло около миллиона закупок.

Итак, это вопрос способности контролирующих органов, автоматизации этой работы. Сейчас ежедневно в системе обнародуется около 12–15 тысяч закупок и параллельно в системе на разных этапах идет около 80 тысяч закупок. Мониторить 80 тысяч закупок ежедневно – это нереалистично. Поэтому нужны риск-индикаторы, которые бы показали, где могли быть нарушения. Собственно, мы их и разработали и очень хотим, чтобы контролирующие органы их использовали.

Владимир Зеленский призвал недавно Антимонопольный комитет банить тендерных троллей и подчеркнул, что это серьезная проблема. Кто такие тендерные тролли и почему это серьезная проблема?

Кого можно называть тендерными троллями? Это часто инкогнито-компании, которые не намерены выиграть тендер, но тормозят его жалобами в Антимонопольный комитет. Или это работающие компании, но они также тормозят тендеры.

В Украине АМКУ рассматривает жалобы на публичные тендеры лишь 15 дней. В США, например, до 100 дней. 15 дней – это мало, но все равно твой тендер в это время заблокирован. Поэтому тендерный троллинг – это была реальная проблема еще недавно.

Сейчас есть два механизма для борьбы с троллингом на тендерах. Во-первых, у Антимонопольного комитета есть возможность проводить расследование и вносить поставщиков-троллей в так называемый черный список АМКУ. Система сейчас подсвечивает таких поставщиков и заказчик может его сразу дисквалифицировать и никаких проблем с этим не будет.

Во-вторых, увеличенная стоимость обжалования для дорогостоящих закупок и уменьшенная для дешевых. Ранее стоимость жалобы по любому тендеру составляла 5 тысяч гривен для товаров и услуг и 15 тысяч гривен для работ. На многомиллиардном тендере это смешные суммы. Конечно же, этим пользовались тендерные тролли очень активно.

Сейчас ситуация иная. Чем дороже тендер, тем дороже обжалование. Например, в тендере на 500 миллионов обжалование уже будет стоить примерно 80 тысяч гривен.

За 2020 год в системе количество участников выросло на 25% / Фото 24 канал, Валентина Полищук

И после поднятия этих тарифов мы видим, что АМКУ все меньше отклоняет жалобы, а чаще удовлетворяет их. Почему? Потому что компании стали подавать жалобы обоснованно. Перестали жаловаться просто для того, чтобы пожаловаться и заблокировать тендер. Теперь жалуются, когда есть реально проблемы с тендером.

Но на самом деле АМКУ очень загружен работой с тендерными жалобами. Ежегодно где-то 12–15 тысяч жалоб попадает в Антимонопольный комитет, ежедневно – ориентировочно 50 жалоб. Сейчас мы с Европейским банком реконструкции и развития начали проект по автоматизации этой истории, внедряем инструмент искусственного интеллекта, который будет показывать, какие решения принимались ранее в подобных случаях. Это упростит работу АМКУ.

Сколько сейчас участников в системе?

В тендерах где-то 50–60 тысяч в год, а в целом на закупках государства где-то 250 тысяч. Просто государство не всегда покупает все на тендерах.

Вы говорили, что за прошлый год количество участников выросло на 25 %. Есть ли в системе периоды, когда начинается настоящий бум в закупках и тогда, когда начинается затишье?

Да. Закупки – это сезонная история. Первый всплеск – это с марта по середину мая, иногда конец мая, потому что в феврале идут бюджетные поступления, создают планы и затем происходит всплеск закупок. И второй период – это с октября по вторую половину декабря. Пиковый период – конец года, но это связано с распределением средств из бюджета.

Что сейчас происходит с закупками для борьбы с коронавирусом? В прошлом году, когда их разрешили проводить не через систему Prozorro, было много разговоров об отсутствии конкуренции и коррупции. Насколько было оправданным решение пустить их вне системы?

В начале марта 2020 года, когда только началась пандемия, в мире начался «дикий запад» в закупках. Не было понятно, что нужно, в каком количестве, а производителей было мало.

Тогда многие страны упрощали проведение закупок. Украина также пошла по этому пути. Закупки были радикально упрощены – просто идешь и покупаешь необходимые товары. В период такого форс-мажора, в котором мы все оказались, это было очень правильно.

Но все эти закупки в системе Prozorro остались, поэтому каждый мог посмотреть, кто, как и за что покупает. Это позволило останавливать вопиющие случаи. То Киевская городская администрация хотела покупать видеокамеры, которые бы измеряли температуру прохожим, на 64 миллиона гривен. То ИВЛ покупали по цене в три раза выше, чем рыночная. Об этом все рапортовали активисты и это помогало останавливать такие случаи.

Но в конце концов коронавирус оказался историей не на два месяца. И чтобы дальше работать с такими закупками, надо переходить на нормальные рельсы, то есть возвращаться к тендерам и конкуренции.

На ковидные закупки было потрачено 38 миллиардов гривен. К сожалению, некоторые заказчики пользовались этой лазейкой, чтобы покупать не то, что нужно для борьбы с коронавирусом, а посторонние вещи: мебель, ремонты, технику. Сколько таким образом потеряло государство, трудно сказать. Это вопрос к Государственной аудиторской службе, которая как раз должна проверять коронавирусные закупки.

Итак, настало время возвращать все это в цивилизованное русло. Уже есть много поставщиков, они могут поставлять необходимые товары на открытых закупках.

Недавно Президент подписал закон, которым существенно сужается перечень товаров, которые можно будет закупать для борьбы с коронавирусом.

За 2020 год в системе количество участников выросло на 25% / Фото: 24 канал, Валентина Полищук

Есть люди, которые видят возможности вернуться к мутной воде

В прошлом году вступила в силу новая редакция закона «О публичных закупках». Что изменилось в сфере закупок за это время?

Это сильное изменение закупок. Я уже говорил об обжаловании в Антимонопольный комитет, это все появилось в новой редакции закона. Но также снизились пороги с 200 тысяч гривен до 50 тысяч гривен.

Это дало дополнительной экономии на почти 3 миллиарда гривен. Малые закупки все равно можно проводить прямыми контрактами, но для больших уже надо объявлять хотя бы упрощенную закупку – то есть некий мини-тендер. Е-каталоги появились в законе (это как онлайн-магазин для государственных заказчиков), механизм выявления аномально низкой цены, возможность исправлять ошибки в течение 24 часов.

Это большой шаг вперед с точки зрения разблокировки новых функций. Это закон был наработан еще в 2017–2018 годах, но смогли его принять лишь осенью 2019 года и с 19 апреля 2020 года он вступил в силу.

Новым законом о закупках предусмотрено, что с 1 января 2022 года все закупки должны проводить уполномоченные лица. Как это будет происходить?

Мы все слышали о тендерном комитете. Это люди, которые от имени компаний проводят закупки. Идея правильная, что надо привлечь много специалистов, но есть проблема в том, если что-то происходит, нет одного ответственного. Институт уполномоченных лиц уже давно был внедрен законодательством, но не был обязательным. А с 1 января следующего года работать в системе смогут лишь люди, прошедшие соответствующее тестирование.

Модуль тестирования мы уже разработали, сейчас ждем приказа, чтобы он стал доступным в системе Prozorro. Люди будут получать сертификат, и только те, кто его получил, смогут работать в системе.

Это удостоверение даст возможность и сфокусироваться на персональной ответственности и, что очень важно, обеспечить определенный минимальный уровень одинакового знания законодательства по всей стране. Потому что у нас закупки часто воспринимаются как социальная нагрузка, типа, ты бухгалтер – ты и покупай что-то. Но это отдельная функция, которой должны заниматься отдельные люди.

А какие требования будут к этим людям? Просто нужно будет пройти тестирование?

Там минимальные требования: наличие высшего образования, несколько лет опыта. Тестирование, как я сказал, будет обязательным.

Увеличивать контроль – это краеугольный камень системы / Фото 24 канал, Валентина Полищук

Верховная Рада приняла закон, который выводит из-под действия закона «О публичных закупках» строительство Большой кольцевой дороги вокруг Киева, а также подготовку к празднованию 30-й годовщины Независимости Украины. Также в Раде зарегистрирован законопроект, который предлагает вывести еще ряд закупок из-под этой системы. Почему это происходит и к чему может привести принятие этого закона? Потому что, насколько я понимаю, это лишь создает больше коррупционных рисков и дополнительных лазеек.

Почему это происходит? Наверное, потому что, с одной стороны, есть люди, которые хотели бы, чтобы закупки были проще. А с другой стороны, есть люди, которые видят, что это возможность вернуться к мутной воде и проще делать свои не очень хорошие для страны вещи.

Проблема в том, что у нас создаются лазейки и создается прецедент. Например, с киевской объездной дорогой, ее же вообще вывели за рамки закона. Мы увидим в этих закупках еще меньше, чем видим в ковидных закупках. Ну, будут какие-то платежи, а, возможно, и их не увидим.

Может, компания построит суперклассную дорогу, а может и нет. Это первый риск, а второй риск – это сам прецедент. Потому что потом кто-то придет и скажет, что если можно было вывести за рамки закона строительство киевской объездной дороги, то почему нам нельзя?

И третья история о доверии. До недавнего времени вся информация о закупках была открыта. Мы, как граждане, видели все это. Как сейчас журналисты будут относиться к тем вещам, которые проходят вне Prozorro? Вот мы говорим о ковидных закупках и есть ощущение, что там что-то не то. Было проведено сотни тысяч, возможно, в подавляющем большинстве все было нормально. Но, поскольку оно такое темное, сразу возникает ощущение, что там что-то не очень правильное происходило. И это элемент современного мира, если ты не прозрачен, то к тебе возникают вопросы.

Подытоживая наш разговор, нужно ли что-то менять в Prozorro, что-то дорабатывать, возможно, принимать определенные законодательные решения и т.д.?

Это всегда вопрос развития продукта. Пока продукт развивается, изменения нужны. Нам точно надо упрощать систему и для заказчиков, и для участников. Это становится требованием времени, кроме прозрачности добавлять максимальное удобство и простоту пользования, нам точно надо увеличивать контроль, это вообще краеугольный камень системы.